თავისუფალი ვაჭრობის ორთოდოქსიის მიღმა: საქართველოს თავისუფალი ინდუსტრიული ზონების გადააზრება განვითარებაზე ორიენტირებული სახელმწიფოს პრიზმით

ავტორები: ირაკლი გელაშვილი, უსუპ ბიწაძე, ზაზა რუხაძე

შესავალი: რატომ მარცხდებიან ზონები სტრატეგიის გარეშე

შენჟენიდან სინგაპურამდე, სპეციალური ეკონომიკური ზონები სტრუქტურული ტრანსფორმაციის ინსტრუმენტებად იქცა, როდესაც ისინი სახელმწიფოს მიერ მართული, თანმიმდევრული ინდუსტრიული სტრატეგიების ნაწილი იყო. ამის საპირისპიროდ, საქართველოს ექსპერიმენტი თავისუფალ ინდუსტრიულ ზონებთან (თიზ), განსაკუთრებით ფოთში, ცხადყოფს თავისუფალი ვაჭრობის ორთოდოქსიის მიღების შეზღუდვებს შესაბამისი ინსტიტუციური და განვითარების ჩარჩოების გარეშე. ფოთის თიზ-ი, რომელიც 2008 წელს შეიქმნა და კერძო უცხოელ ინვესტორებს გადაეცა, ვერ უზრუნველყო მნიშვნელოვანი დასაქმება, ინდუსტრიული მოდერნიზაცია ან გრძელვადიანი ეკონომიკური ტრანსფორმაცია. ეს წარუმატებლობა შემთხვევითი არ არის, არამედ უფრო ღრმა გაუგებრობას ეფუძნება: თავისუფალი სავაჭრო ზონები ვერ ჩაანაცვლებს ეროვნულ განვითარების სტრატეგიას.

ჰეტეროდოქსი ეკონომისტები, როგორებიც არიან ერიკ რაინერტი და ჰა-ჯუნ ჩანგი, დიდი ხანია ხაზს უსვამენ, რომ ეკონომიკური განვითარება მეტს მოითხოვს, ვიდრე მხოლოდ ღიაობა — ის საჭიროებს საწარმოო შესაძლებლობებს, პოლიტიკის კოორდინაციასა და სწავლაზე დაფუძნებულ ინდუსტრიალიზაციას. მარიანა მაცუკატო აღნიშნავს მისიაზე ორიენტირებული ინსტიტუტებისა და სახელმწიფო ლიდერობის მნიშვნელობას ბაზრების ფორმირებაში, ხოლო რობერტ უეიდი მიუთითებს შერჩევითი პროტექციონიზმისა და სტრატეგიული სახელმწიფო ინტერვენციის როლზე გვიანდელი ინდუსტრიალიზაციის წარმატებულ ეკონომიკებში. ამ გადმოსახედიდან, საქართველოს პასიური მიდგომა თიზ-ებისადმი, რომელიც დერეგულაციასა და უცხოური კაპიტალის მოზიდვაზე იყო ორიენტირებული, მოკლებულია განვითარების წარმატებისთვის აუცილებელ ინგრედიენტებს.

ფოთის შემთხვევა: პრივატიზებული ზონა, საჯარო მარცხი

2017 წელს საქართველოს მთავრობამ ფოთის ინდუსტრიული ზონის 75%-იანი წილი ჩინურ კომპანია CEFC-ს მიჰყიდა, 11 წლის განმავლობაში 150 მილიონი დოლარის ინვესტირების ვალდებულებით. თუმცა, ეს წინა მცდელობების გამოძახილია: 2009 წელს 3 მილიონი კვ.მ. საპორტო მიწა 99 წლით იჯარით გადაეცა RAKIA-ს (რას ალ-ხაიმას საინვესტიციო სააგენტო) 155 მილიონ დოლარად. მიუხედავად თავდაპირველი დაპირებებისა — მათ შორის 400 საწარმოს შექმნისა და 200 მილიონი აშშ დოლარის ინვესტიციისა — შედეგები მწირი იყო: ერთი ბრინჯის შემფუთავი ფირმა, სადაც 20 ადამიანი დასაქმდა, და მასობრივი დათხოვნები პორტის APM Terminals-ისთვის მიყიდვის შემდეგ. 2016 წელს მიწის უმეტესი ნაწილი ჩუმად დაუბრუნდა სახელმწიფოს.

ხშირად დასახელებული მიზეზები — 2008 წლის ომის შემდგომი გეოპოლიტიკური არასტაბილურობა, გლობალური ფინანსური კრიზისი ან მენეჯერული შეცდომები — ვერ ხსნის უფრო ფართო ინსტიტუციურ მარცხს: საქართველომ თავისი თიზ-ების ინტეგრირება ეროვნულ ინდუსტრიულ პოლიტიკაში ვერ მოახდინა. ქვეყანაში, რომელიც ისედაც ექსტრემალური ეკონომიკური ლიბერალიზმით ხასიათდება, თავისუფალი ზონის დამატებითმა საგადასახადო შეღავათებმა მცირე ზღვრული სარგებელი მოიტანა. ფინანსთა ყოფილმა მინისტრმა ნოდარ ხადურმაც კი აღნიშნა, რომ „საქართველო თავისთავად, გარკვეულწილად, თავისუფალი ინდუსტრიული ზონაა“. შედეგი: თიზ-ები შიდა შესაძლებლობებისგან მოწყვეტილ ანკლავებად იქცა და არა მოდერნიზაციის კატალიზატორად.

სტიმულები სტრატეგიის გარეშე

ფოთის თიზ-ი სარგებლობდა საბაჟო გადასახადისგან გათავისუფლებით, მოგების გადასახადისგან დროებით გათავისუფლებით, ქონების გადასახადის შემცირებითა და დღგ-სგან გათავისუფლებით. თუმცა, ეს სტიმულები შემუშავდა იზოლირებულად — ტექნოლოგიური მოდერნიზაციის, უნარების განვითარებისა და ადგილობრივ წარმოებასთან კავშირების მხარდაჭერის გარეშე. GEOWEL-ის კვლევამ აჩვენა, რომ მიუხედავად საგადასახადო უპირატესობებით გამოწვეული 18%-ით მაღალი მოგების პოტენციალისა, ბიზნესის კეთების ხარჯები მაღალი რჩებოდა და ცოტა კომპანია იყო მზად იქ გადასასვლელად. გადამწყვეტი ისაა, რომ არ განხორციელებულა თანმიმდევრული მცდელობა თიზ-ის ფირმების ადგილობრივ მომწოდებლებთან ან შრომის ბაზართან დასაკავშირებლად, როგორც ეს აღმოსავლეთ აზიის წარმატებულ მაგალითებში ხდებოდა.

შეადარეთ ეს ჩინეთის მიდგომას. ისეთ ზონებში, როგორიც შენჟენია, ფისკალური სტიმულები შერწყმული იყო საჯარო ინვესტიციებთან ინფრასტრუქტურაში, კვლევასა და განვითარებაში (R&D), ტრენინგებსა და სახელმწიფო შესყიდვებში. ადგილობრივი მთავრობები ინარჩუნებდნენ შემოსავლებს და გასცემდნენ გრძელვადიან სესხებს განვითარებისთვის. რაც მთავარია, ზონები ჩაშენებული იყო უფრო ფართო ინდუსტრიულ მიზნებში — ტექნოლოგიების ათვისება, კლასტერიზაცია და ექსპორტის დივერსიფიკაცია. ჩინური სპეციალური ეკონომიკური ზონები არ იყო ლიბერალიზაციის პროექტები; ისინი ეკონომიკური ინჟინერიის იარაღები იყო.

სტრუქტურალისტური თეორიის გაკვეთილები: ვაჭრობა არის საშუალება და არა მიზანი

როგორც რაინერტი ამტკიცებს, „მნიშვნელოვანია, რას ახორციელებ ექსპორტზე“: კეთილდღეობას ქმნის მაღალი ღირებულების საქონელი მზარდი უკუგებითა და ცოდნის გავრცელების ეფექტით (მაგ. მანქანათმშენებლობა, ელექტრონიკა). საქართველოს თიზ-ები კი, პირიქით, დაბალტექნოლოგიური და იმპორტზე დამოკიდებული დარჩა. მაცუკატოს ბაზრის თანაშექმნის თეორია გვთავაზობს, რომ საჯარო უწყებებმა აქტიურად უნდა შექმნან შესაძლებლობები საკვანძო სექტორებში — გრანტებით, პარტნიორობითა და გრძელვადიანი მისიებით. საქართველოს თიზ-ებს ეს მიმართულება სრულად აკლდა.

ვიეტნამის გამოცდილებაც არანაკლებ საგულისხმოა. მიუხედავად იმისა, რომ ქვეყანამ 64 საექსპორტო ზონა შექმნა, მათი ადგილობრივ ეკონომიკაში ინტეგრირების წარუმატებლობამ შეზღუდა დადებითი ეფექტები. ფირმები იზოლირებულად მუშაობდნენ და ცოდნის გადაცემა შეფერხდა. UNCTAD და UNIDO ორივე გვაფრთხილებს „ანკლავური ეკონომიკის“ საფრთხეების შესახებ, როდესაც ზონები ეროვნული განვითარებისგან მოწყვეტილ, თვითკმარ არეალებად იქცევა.

საქართველოსთვის მისიაზე ორიენტირებული ალტერნატივისკენ

იმის ნაცვლად, რომ ტრანსფორმაციის მისაღწევად უცხოელ ინვესტორებს დაეყრდნოს, საქართველომ უნდა შეიმუშაოს მისიაზე ორიენტირებული ინდუსტრიული სტრატეგია. ეს მოითხოვს:

• თიზ-ების მართვაში საჯარო ლიდერობის დაბრუნებას, ჩინეთისა და კორეის მოდელების მსგავსად, სადაც ზონების კოორდინაციას ადგილობრივი მთავრობები უძღვებოდნენ.

• ინვესტირებას ინფრასტრუქტურასა და სამუშაო ძალის მომზადებაში, და არა მხოლოდ დერეგულაციაში.

• ზონების ეროვნულ ღირებულებათა ჯაჭვებში ინტეგრირებას ადგილობრივი მიმწოდებლების განვითარების, სალიცენზიო შეთანხმებებისა და კოორდინირებული შესყიდვების გზით.

• სტიმულების დაკავშირებას შედეგებთან, როგორიცაა ტექნოლოგიების ტრანსფერი, R&D ინვესტიციები და ადგილობრივი დასაქმების კვოტები.

• ფოკუსირებას ადგილობრივ ჩემპიონებზე და არა იმაზე ლოდინს, თუ როდის ააშენებენ უცხოური კორპორაციები ქარხნებს გეოპოლიტიკურად მგრძნობიარე რეგიონში.

გრძელვადიან პერსპექტივაში, საქართველოს განვითარება უნდა დაეფუძნოს მისი წარმოების სტრუქტურის მოდერნიზაციას და არა სავაჭრო პრივილეგიებს ან პასიურ ლიბერალიზაციას. თავისუფალი ინდუსტრიული ზონები ინსტრუმენტებია — და არა მიზნები — და შედეგს მხოლოდ მაშინ იძლევა, როდესაც მათ მართავს უნარიანი, მომავალზე ორიენტირებული განვითარების სახელმწიფო.

დასკვნა

ფოთის თავისუფალი ინდუსტრიული ზონის წარუმატებლობა მხოლოდ უიღბლობის ან ცუდი შესრულების შედეგი არ არის. ის უფრო ღრმა ნაკლს ასახავს: ნეოლიბერალური თეორიიდან პოლიტიკის შაბლონების იმპორტირებას, ადგილობრივი შესაძლებლობების, ისტორიული გამოცდილებისა და განვითარების თანმიმდევრობის გაუთვალისწინებლად. ჰეტეროდოქსული ეკონომიკა უფრო ნათელ სამოქმედო გეგმას გვთავაზობს — ისეთს, სადაც სახელმწიფო არა არბიტრი, არამედ ინდუსტრიული ტრანსფორმაციის არქიტექტორია. საქართველომ უნდა დაძლიოს ზედაპირული ენთუზიაზმი და დაიწყოს ასეთი სახელმწიფოს შენება.