მისიაზე ორიენტირებული სახელმწიფო შესყიდვები ინდუსტრიული ტრანსფორმაციისთვის: განვითარებაზე ორიენტირებული სახელმწიფოს დაბრუნება საქართველოში

ავტორები: ქეთევან ჯინჭარაძე, ზაზა რუხაძე, გიორგი თუთბერიძე

2012 წლიდან საქართველოს მთავრობამ ადგილობრივი წარმოების სტიმულირების მიზნით არაერთი პროგრამა დაიწყო. ინიციატივები, როგორიცაა „აწარმოე საქართველოში“, „შეღავათიანი აგროკრედიტი“ და „საპარტნიორო ფონდის“ მიერ განხორციელებული მსხვილი ინვესტიციები, უფრო აქტიური ეკონომიკური პოლიტიკისკენ შემობრუნებაზე მიუთითებს. თუმცა, სახელმწიფოს ამ თვალსაჩინო ჩართულობის მიუხედავად, სტრუქტურული ტრანსფორმაცია კვლავ მიუღწეველია. უმუშევრობა, სიღარიბე და მზარდი უთანასწორობა კვლავ საქართველოს ეკონომიკის უმთავრეს პრობლემებად რჩება. აბსოლუტურ სიღარიბეში მცხოვრები მოსახლეობის წილი 21.3%-ს შეადგენს, ხოლო რეალური უმუშევრობა ოფიციალურ 12%-იან მაჩვენებელზე მნიშვნელოვნად მაღალია.

ეს მუდმივი წარუმატებლობა იმაზე მეტყველებს, რომ საქართველოს პოლიტიკის ჩარჩოს — რომელიც კვლავ მეტწილად ნეოლიბერალურ ორთოდოქსიაზეა მიბმული — აკლია ინდუსტრიული მოდერნიზაციისთვის საჭირო ინსტიტუციური სიღრმე და სტრატეგიული თანმიმდევრულობა. ტრანსფორმაციის ერთ-ერთი ყველაზე არასრულად გამოყენებული ბერკეტი სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკაში იმალება. მიუხედავად იმისა, რომ მთავრობა ფოკუსირებულია შესყიდვების პროცესის გამჭვირვალობასა და ანტიკორუფციაზე, მან უგულებელყო ის განვითარების და ბაზრის ფორმირების როლი, რომელიც შესყიდვებს შეუძლია შეასრულოს — როლი, რომელიც კარგად არის აღიარებული ჰეტეროდოქსულ ეკონომიკურ აზროვნებაში.

დავიწყებული ინსტრუმენტი: შესყიდვები, როგორც ინდუსტრიული პოლიტიკა

საქართველოში სახელმწიფო შესყიდვებმა 2016 წელს 4 მილიარდ ლარზე მეტი შეადგინა, რაც მშპ-ს დაახლოებით 11%-ია. ეს არ არის უმნიშვნელო არხი. როგორც მარიანა მაცუკატო ამტკიცებს, ასეთი საჯარო ხარჯები შეიძლება და უნდა იქნას გამოყენებული არა მხოლოდ საქონლისა და მომსახურების ეფექტიანად შესაძენად, არამედ ახალი ბაზრების შესაქმნელად, ინოვაციების წასახალისებლად და ადგილობრივი შესაძლებლობების გასავითარებლად. თუმცა, საქართველოს შესყიდვების პოლიტიკა გულგრილი რჩება ტექნოლოგიური სწავლებისა და ადგილობრივი დამატებითი ღირებულების შექმნის საკითხების მიმართ. ის არც იმას აკონტროლებს, თუ შესყიდვებზე დახარჯული თანხის რა ნაწილი გაედინება საზღვარგარეთ და არც უცხოელ მომწოდებლებს უწესებს ადგილობრივი კომპონენტის ან შედეგზე ორიენტირებულ მნიშვნელოვან ვალდებულებებს.

სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს მონაცემებით, შესყიდული საქონლის (ნავთობის გამოკლებით) დაახლოებით 65% იმპორტირებულია. ეს ნიშნავს, რომ ყოველწლიურად 1.2 მილიარდ ლარზე მეტი საქონლის შესყიდვებიდან ქვეყნიდან გაედინება, რაც მშპ-ს თითქმის 4%-ს და სახელმწიფო ბიუჯეტის 12%-ს წარმოადგენს. კაპიტალის ასეთი გადინება ადგილობრივ ეკონომიკას ართმევს მოთხოვნას, რომელიც სხვა შემთხვევაში სამრეწველო გაღრმავებისა და სამუშაო ადგილების შექმნისკენ შეიძლებოდა მიმართულიყო.

ჰეტეროდოქსული გადმოსახედიდან — განსაკუთრებით ჰა-ჯუნ ჩანგისა და ერიკ რაინერტის პოზიციიდან — ეს გაშვებული შესაძლებლობაა. შესყიდვებმა შეიძლება დე ფაქტო სუბსიდიის როლი შეასრულოს ადგილობრივი ფირმებისთვის და დაეხმაროს მათ მასშტაბისა და სწავლების ბარიერების გადალახვაში. იმის ნაცვლად, რომ დაეყრდნოს შედარებითი უპირატესობის თეორიას და ღია კონკურენციით ოპტიმალური შედეგების მიღებას ელოდოს, სახელმწიფოს შეუძლია აქტიურად ააშენოს შედარებითი უპირატესობა შესყიდვების გზით — ლოგიკა, რომელსაც დიდი ხანია იყენებენ წარმატებული გვიანდელი ინდუსტრიალიზაციის ქვეყნები.

გლობალური გაკვეთილები მისიაზე ორიენტირებულ შესყიდვებში

შესყიდვების ასეთი განვითარების მიზნით გამოყენება ანომალიას არ წარმოადგენს და მსოფლიოში გავრცელებული პრაქტიკაა. შეერთებულ შტატებში, „იყიდე ამერიკულის აქტი“ (Buy American Act) და სხვა მსგავსი დებულებები სამთავრობო კონტრაქტებს ადგილობრივი ფირმებისთვის იტოვებს და ადგილობრივი კომპონენტის ზღვარს აწესებს — 50% ან მეტი, პროდუქტის კატეგორიის მიხედვით. ამ პოლიტიკამ, რომელთაგან ზოგიერთი 1930-იანი წლებიდან მოდის, ხელი შეუწყო ისეთი საკვანძო სექტორების განვითარებას, როგორიცაა აეროკოსმოსური, IT და ფოლადის მრეწველობა. სახელმწიფო ბაზრის ჩავარდნებზე უბრალოდ კი არ რეაგირებდა, არამედ აყალიბებდა ბაზრებს.

ანალოგიურად, თურქეთი სახელმწიფო შესყიდვებში ადგილობრივ ფირმებს 15%-მდე ფასობრივ უპირატესობას ანიჭებს და უცხოელ კონტრაქტორებს ოფსეტურ ვალდებულებებს უწესებს, განსაკუთრებით თავდაცვის სფეროში. ეს ვალდებულებები ხშირად მოიცავს ტექნოლოგიების ტრანსფერს, ერთობლივ წარმოებას ან შესაძლებლობების გაძლიერებას — მექანიზმებს, რომლებიც შექმნილია გარე ნოუ-ჰაუს ადგილობრივ ეკონომიკაში დასანერგად.

ჩინეთი, იაპონია და ევროკავშირიც სტრატეგიულად იყენებდნენ შესყიდვებს. ევროკავშირში ლიბერალიზაციის მიუხედავად, უცხოელი მომწოდებლების წილი სახელმწიფო შესყიდვებში კვლავ მხოლოდ 7%-ს შეადგენს. ამის საპირისპიროდ, საქართველოს შესყიდვებში იმპორტის მაღალი წილი არა მხოლოდ ღიაობას, არამედ პოლიტიკის განუვითარებლობას ასახავს.

როგორც რაინერტი აღნიშნავს, ქვეყნებმა, რომლებმაც წარმატებულ ინდუსტრიალიზაციას მიაღწიეს, შესყიდვები გამოიყენეს არა უბრალოდ ყველაზე იაფის საყიდლად, არამედ იმისთვის, რომ შეექმნათ მოთხოვნა ადგილობრივ ფირმებზე, დახმარებოდნენ მათ პროდუქტიული შესაძლებლობების დაგროვებაში და ინოვაციების სტიმულირება მოეხდინათ. ამ ხედვით, სახელმწიფო სტრუქტურული ცვლილებების ბებიაქალის როლს ასრულებს და არა პასიური მყიდველის.

ნეოლიბერალური შეზღუდვების მიღმა: განვითარებაზე ორიენტირებული შესყიდვების პოლიტიკისკენ

საქართველოს ამჟამინდელი მიდგომა ასახავს იმას, რასაც მაცუკატო „ბაზრის კორექტირების“ მენტალიტეტს უწოდებს — დაშვებას, რომ ბაზრები არსებობს და სახელმწიფოს საქმე მხოლოდ არაეფექტიანობის გამოსწორებაა. ამის ნაცვლად, მისიაზე ორიენტირებული სტრატეგია გულისხმობს „ბაზრის ფორმირებას“: საკვანძო ინდუსტრიული სექტორების იდენტიფიცირებას, ამბიციური მიზნების დასახვას (როგორიცაა იმპორტის ჩანაცვლება ფარმაცევტულ, მწვანე მშენებლობის ან ციფრული ინფრასტრუქტურის სფეროებში) და სახელმწიფო შესყიდვების გამოყენებას ამ სფეროებში მდგრადი, გარანტირებული მოთხოვნის შესაქმნელად.

ეს არ ნიშნავს არაეფექტიანი ფირმების უსასრულოდ დაცვას. პირიქით, როგორც რობერტ უეიდი ხაზს უსვამს, შესყიდვებში უპირატესობები პირობითი უნდა იყოს — დაკავშირებული შესრულების მიზნებთან, ტექნოლოგიურ მოდერნიზაციასთან ან საექსპორტო მზაობასთან. უცხოელ მომწოდებლებსაც შეიძლება მოეთხოვოთ ადგილობრივი შესაძლებლობების გაძლიერებაში წვლილის შეტანა საპასუხო სავაჭრო გარიგებებით, ერთობლივი საწარმოებით ან ადგილობრივი აწყობის მანდატებით.

როგორც მინიმუმ, საქართველომ უნდა დანერგოს დიფერენცირებული შესყიდვების პოლიტიკა, რომელიც:

• ანიჭებს უპირატესობას ადგილობრივ კომპონენტს სტრატეგიულ სექტორებში.

• ადგენს ოფსეტურ ან ტექნოლოგიების ტრანსფერის ვალდებულებებს დიდი კონტრაქტებისთვის.

• ქმნის მონიტორინგის სისტემას სახელმწიფო შესყიდვებში ადგილობრივი დამატებითი ღირებულების შესაფასებლად.

• იყენებს შესყიდვების დაგეგმვას, როგორც ინდუსტრიული კოორდინაციის ინსტრუმენტს, რომელიც დაკავშირებულია ისეთ სააგენტოებთან, როგორიცაა „აწარმოე საქართველოში“ და „საპარტნიორო ფონდი“.

დასკვნა: განვითარებაზე ორიენტირებული სახელმწიფოს დაბრუნება

საქართველო კვლავ იმ რწმენის ტყვეობაშია, რომ მხოლოდ ბაზრები განაპირობებს მის ეკონომიკურ ტრანსფორმაციას. მაგრამ, როგორც გლობალური გამოცდილება და ჰეტეროდოქსული თეორია გვიჩვენებს, ტრანსფორმაცია ავტომატური არ არის — ის დაპროექტებას საჭიროებს. სახელმწიფო შესყიდვები, თუ ის თანმიმდევრულ ინდუსტრიულ პოლიტიკასთან იქნება შესაბამისობაში, შეიძლება ამ ძალისხმევის ქვაკუთხედად იქცეს. 4 მილიარდი ლარი, რომელსაც სახელმწიფო ყოველწლიურად ხარჯავს, მხოლოდ ხარჯი არ არის — ეს არის ფარული ინდუსტრიული მოთხოვნა, რომელიც შეიძლება მიმართული იყოს ადგილობრივი ფირმების მხარდაჭერის, დასაქმების გენერირებისა და ტექნოლოგიური სწავლების დასაჩქარებლად. გამოწვევა მხოლოდ იაფად ყიდვა არ არის. გამოწვევაა სტრატეგიულად ყიდვა — იმის გათვალისწინებით, თუ როგორი ეკონომიკის აშენება სურს საქართველოს.